界面新闻编辑| 翟瑞敏
经第十四届全国人大常委会第六次会议初步审议，2023年10月25日，文物保护法（修订草案）全文在全国人大网站公布并向社会公开征求意见征求意见。 此次修订的主要内容包括完善文物保护管理制度、促进文物合理利用、加大对违法行为的处罚力度、加强文物追索和国际合作等。
《文物保护法》是我国第一部文化领域的专门法律。 现行《文物保护法》自1982年11月19日起施行，历经五次修订，2002年全面修订，距上一次修订已过去20多年。 文化和旅游部部长胡和平近日在对修订草案进行说明时表示，新时代文物工作面临新形势新任务，文物保护领域出现了一些新情况、新问题。 为了适应文物事业发展的需要，文物保护法必须进行修改。
加大不可移动文物保护力度
在文物保护管理制度方面，修订草案新增规定，在旧城改造和土地开发中，县级以上人民政府应当首先组织对不可移动文物、历史建筑资源进行调查。相关地区，及时开展识别公示工作，依法采取防护措施。 未经调查，任何单位不得开工建设，防止造成建筑损坏。
“文化遗产资源是不可再生的，文化遗产保护应该是事前预防，而不是事后惩罚。”中央民族大学法学院讲师胡善辰告诉界面新闻消息。 曾在清华大学建筑学院国家文物中心从事博士后研究。
胡善辰介绍，由于对文物价值认识有限，文物鉴定工作不连贯，加上一些地方政府过度追求经济效益，近年来，城市中一些具有保护价值的文物村庄（特别是旧城）的不可移动文化遗产资源，在城市建设和旧城改造过程中，因未及时认定为文物、历史建筑而遭到破坏或拆除。 这不仅减少了潜在的文化遗产资源，也破坏了城市历史风貌的真实性。 和完整性，破坏了城市环境。
因此，修订草案中新增一条规定，要求政府在旧城改造或者土地开发前，应当对文物、历史建筑资源进行调查，防止后续的再开发、土地开发对文物、历史建筑资源造成建设性破坏。 胡善辰表示，我国此前已明确城市规划建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不拆除大型建筑，多采用微改造等“绣花”手法在这座城市留下记忆，让人们记住它。 生活在怀旧之中。
修订草案强化了政府在文物保护方面的责任。 例如，明确各级政府应当加强国有文物资源的动态管理和信息化建设，对非国有不可移动文物的修缮维护可给予补贴。
修订草案加强了不可移动文物的保护。 例如，规定了不可移动文物的资源信息建设和鉴定程序； 新增对未批准为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施； 文物保护规划制度的适用范围也由原来的要求改为仅要求保护文物。 将保护单位的保护措施纳入规划，保护规划扩大到包括整个不可移动文物保护规划的编制； 新增地下文物埋藏区、水下文物保护区的认定和保护。
修订草案堵塞了文物保护中的一些管理漏洞。 例如，第三十七条要求，在地下文物集中的地方、文物保护单位的保护范围和建设控制区内进行建设项目时，政府需要开展考古准备工作，进行考古勘探。在分配和转让土地之前。 和调查。
关于可移动文物的保护和管理，修订草案第四十五条规定，文物收藏单位不得收集、收购非法或者来源不明的文物。 胡善辰介绍，该条从《博物馆条例》的内容升级到了文物保护法的层面，进一步明确了禁止博物馆参与文物非法流通的行为。 此外，修订草案禁止文物收藏单位将其收藏的文物捐赠、出租、出售、抵押、质押给其他单位和个人。 也可以堵塞非国有博物馆等文物收藏单位对文物管理的漏洞。
界面新闻注意到，修订草案还加大了处罚力度，增加了违反文物保护行为的相关法律责任。 例如，责令其承担修复、恢复相关文物的费用、吊销许可证等，并相应提高罚款数额。 对擅自搬迁、拆除不可移动文物、在文物保护单位保护范围内进行施工的单位，罚款最高限额由50万元大幅提高到1000万元，进一步防止建设单位“花钱违法”。 人民检察院还可以对政府有关部门不作为等违法行为提起公益诉讼。
回应文物保护领域热点问题
胡善辰介绍，修订草案回应了近年来文物保护领域的热点和问题。 针对近年来备受关注的文物合理利用问题，修订草案第十四条明确了文物利用的基本原则，即国家鼓励对文物的保护和利用进行研究。文物保护，在确保文物安全的前提下，坚持社会效益优先、合理利用。 文物资源，提供多元化、多层次的文化产品和服务。
近年来，一些历史街区和传统村落、古镇被政府交给旅游公司经营，造成商业过度开发。 对此，修订草案新增第三十条，国有不可移动文物依托历史文化街区、村镇发展。 旅游等开发建设活动不得由企业统一经营。 胡善辰表示，过度商业化破坏了文化遗产的真实性和完整性。 为了便于管理，一些旅游企业选择将原有居民搬出，重新规划开发。 她认为，生活在历史街区、历史村镇的人们本身就是文化遗产真实性和完整性的一个组成部分。 只有这些居民创造并传承传统文化，传统文化才能真正传承下去。
修订草案还回应了被盗文物的追索问题。 第十六条第二款规定，国家保留追回因盗窃、非法出口等原因流失境外的文物的权利，且不受时效限制。 胡善臣介绍，我国是1970年联合国教科文组织《关于禁止和防止非法进出口和非法转让文化财产所有权的方法的公约》和1995年国际统一私法协会《关于被盗或非法转让文化财产公约》的成员。出口文化财产。 ”是两项公约的缔约国。这一规定旨在向国际社会宣告，我国在追回非法流失文物问题上的基本立场与公约一致，即在海外非法流失的文物应当归还。此外，追回被盗文物的权利不受时间限制，也将有利于我国后续具体追查和返还文物。
“在国外追回流失文物是一个比较复杂的问题。文物在国外流失的时间、原因不同，追索的方式也不同。有些情况下，追索并不能完全通过法律解决，比如“鸦片战争期间被掠夺或丢失的文物，当时海外文物没有明确的法律规定，这种情况只能通过外交谈判等非法律手段解决。”胡善辰说。
2022年1月，国家文物局发布通知，要求加强石刻文物拓片管理。 通知明确，严格限制出售碑刻、石刻文物拓片，严禁将碑刻、石刻文物拓片作为礼品赠送。 由于涉及多方利益，这一通知当时引发热议。 此次修订草案提出加强馆藏文物修复、复制、拓印的管理，明确了主管部门对碑文、石刻等文物保护的决心。
此外，近年来，国家文物局先后颁布了《古代石刻拓印暂行规定》、《文物复制品管理暂行办法》、《文物复制品管理办法》等。 《文物拓片》，发布了《石质文物病害分类与图解》和《石质文物保护修复档案记录规范》和《石质文物保护工程调查规范》，建立了石质文物重点科研基地国家文物局为石刻文物保护工作，指导各地实施了一批古代石刻和石刻文物本体保护、展示、环境整治、监测预警和防护设施建设项目。
平衡和提高文物保护的公私利益
针对新形势下的文物保护，修订草案哪些方面还应进一步完善？ 胡善辰建议，应考虑扩大考古预置制度的适用范围，从地下文物集中的地方扩大到所有国有土地在流转或划拨前都要进行考古勘探，提前保护潜在文物。
其次，她认为文物保护中公私利益的制度设计可以进一步加强和平衡。 修改草案规定，政府可以对非国有不可移动文物的保护和修复给予补贴。 胡善辰表示，如果条件允许，补贴可以考虑是硬补贴。 “房屋被认定为文物后，主人的使用受到严格限制。 如果要修缮房屋，首先要向文物局提交方案，其次请有文物修缮资质的单位进行修缮，并使用原材料和原始材料。 从工艺等方面来说，时间和金钱的成本比修复普通房屋要高得多。”
她介绍，同样的情况还包括，如果考古调查、勘探中发现文物，给建设单位造成损失，政府和建设单位之间的损失谁来承担的问题。 她认为，文物保护是一项公益事业，不能要求个人或私人单位承担本应由政府承担的公益文化事业。 政府至少可以考虑补贴修复费用之外的部分，或者积极发挥公益慈善组织的作用。
此外，胡善辰表示，建议修订草案进一步明确被盗文物不属于善意收购。 “一个人在不知情的情况下购买了非法流通的文物，有一个善意收购制度可以保护他不获得该文物的合法所有权。 这个制度是文物寻回过程中的一个很大的法律障碍。” 她表示，上述有关文物返还的国际公约都明确了“被盗文物应当返还”的规则。 所有被盗文物，无论当前持有者是善意还是恶意，都应当返还原主人，但善意购买者可以要求合理赔偿。 但我国现行《民法典》和《文物保护法》均未明确规定这一问题，建议修订草案对此作出明确规定。
胡善辰还指出，修订草案仅对文物临时进境（即也会出境）提出了相关管控要求，并未对进境做出具体规定。 她表示，我国已加入相关国际公约，国际公约的义务是双向的。 我国不仅有权要求其他缔约国按照公约协助我国防止和打击文物非法外流、开展流失文物追回工作，而且还应防止其他国家的文物被盗。来自其他国家的遗产被非法出口，然后非法进入我国。 建议修订草案对文物进境作出更加完善的规定，切实建立文物进出口双向管制法律制度，更好履行国际公约义务。
此外，东南省一文物保护单位管理人员向界面新闻指出，修改草案规定，非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人、境外组织、国际组织。 “这往往会影响到东南地区华侨的资产。 处置上存在矛盾。 老房子的主人的后裔是中国人。 老一辈去世后，财产不能传给他的华人后裔。 这显然不合理。”他建议针对这种情况可以增加相应的免责条款。
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